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liuxin077的博客

春有百花秋有月,夏有凉风冬有雪。若无闲事在心头,便是人生好时节。

 
 
 

日志

 
 

张居正的考成法对执行力和绩效考核的启示  

2014-09-02 11:54:04|  分类: 史学杂评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    张居正是明朝中后期一位伟大的政治家、改革家,他的改革使大厦将倾的明王朝重现生机,并使之一度出现了中兴之势。明代历来是遵从祖宗之法的,被张居正称为“救世宰相”的嘉靖朝重臣张璁就曾说过:“祖宗之法不可变改,只在修举废坠而已。”张居正的前任内阁首辅高拱也曾说过:“今日之域中祖宗之天下,即以祖宗之事行之。”

    张居正同样是一位遵先王之制的政治家,他曾不遗余力的反复论证洪武祖制的绝对合理性。他的改革很多方面是效法祖宗之制的,那么张居正的改革中究竟有没有创新之处呢?有人说有,那就是他的考成法。而考成法究竟是种什么样的创新呢?下文细论。

张居正的考成法对执行力和绩效考核的启示 - liuxin077 - liuxin077的博客

  

    一、考成法的实施背景

    万历元年(1573六月,张居正上疏“请随时考成”,十一月,庚辰,立章奏考成法,等候神宗皇帝批复,很快圣旨回复:“这所奏,都依议行。”

    考成法于此时正式生效了。张居正是刚刚在前一年(隆庆六年,1572年)挤倒了高拱,成为内阁首辅。刚上任自然想有一番作为,于是一项有利于提高官员办事效率为主要内容的法令出台了。

    明朝自武宗以后政治就比较腐败,先有宦官刘瑾乱政,嘉靖中期之后又是内阁浑斗,纷争不断,严嵩父子专权。这些都严重的削弱了国家的实力,同时也破坏了明王朝在老百姓心中的形象,官吏办事更是欺上瞒下。对此他本人有这样的评价:“近年以来纪纲不肃,法度不行,上下务为姑息,百事悉从委徇。以模棱两可谓之调停,以委曲迁就谓之善处。”为此早在隆庆四年他曾上疏强调“扫无用之词,求躬行之实效。”但当时他位微言轻,没能引起朝廷的足够重视。张居正当权之后立即针对这一吏治不行,官员办事效率低下的现象进行了整饬,其中一项主要措施就是推行考成法。

    张居正在这样的背景下推行考成法是十分必要的,同时也是具备了一系列条件的。

    首先张居正能如此迅速而顺利的推行考成法是与他的首辅地位分不开的。明代从嘉靖前期杨廷和“政归内阁”的变制后,内阁的权力极度增大,由一个皇帝的顾问机构俨然成为了国家政治的最高决策部门。内阁首辅也就相当于唐宋时期的宰相。张居正成为内阁首辅,实际上就掌握了国家最高行政权,大部分的政令均出自其手。这样的政治地位是他推行考成法的前提条件。

    其次张居正是嘉靖二十六年(1547年)的进士,隆庆元年(1567年)入阁,他已经在官场上摸爬滚打了二十多年,再加上七年的内阁经历,可谓是对官场世事谙熟于心。他的经验和能力是考成法得以推行的保障。

    第神宗万历皇帝冲年即位,张居正是其父穆宗隆庆皇帝临终前钦定的顾命大臣,不久又成为神宗皇帝的老师,这个只有十岁的小皇帝对于张居正自然是言听计从的。此外张居正深得神宗皇帝的母亲李太后的信赖。他与司礼监掌印太监,神宗皇帝儿时的玩伴冯保的关系也是非常亲密的。所以考成法的上疏得到了皇帝和太后的支持,没有遇到任何阻力。

    另外张居正的这套考成体系很好的利用了当时已有的六科监察制度。六科是明代特有的政治机构,与六部相对,设立吏科、户科、礼科、兵科、刑科、工科,用以监察六部。各科官员有都给事中、左右给事中、给事中。各部尚书是二品,而六科最高官都给事中才七品,但是他们有纠劾、封驳六部的权力。明代的立法精神正是这种大官统率小官,小官又可以牵掣大官,以形成权力的制衡。张居正的考成法正是利用了这一点,同时再以内阁控制六科,从而控制六部。保证政令的全面落实。

    从以上几点可以看出,在此时推行考成法的条件已经成熟。

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    二、考成法的具体内容及其目的

    首先从字面上来分析一下考成法,考是考察,考核的意思,成是成效的意思,所以考成法顾名思义就是考察成效的法则。“考成”二字原是出自上古的两条古训:尧之命舜曰,“询事考言,乃言底可绩。”皋陶之论治曰,“率作兴事,屡省乃成。”张居正这里借“考成”二字以明其法之要旨。

    考成的具体办法是这样的:

    第一、“先酌量道里远近,事情缓急,定程限”也就是首先根据事情的重要性,缓急程度,列出处理的先后顺序和完成的期限。

    第二、各衙门分置三本账簿,一本记载一切发文、收文、计划、章程,作为底本。在这许多项目中,把例行公事无须查考的除去,再依此复制两本账簿。其中一本送各科备注,到月终时将实行了的事注销。另一本则送内阁查考。

    第三、实行层层的督察制度,“抚、按稽迟者,部举之,部、院容隐欺蔽者,六科举之;六科容隐欺蔽者,阁臣举之。”通过内阁控制六科,六科监察部、院(都察院),六部督察各地方官,以此督促政令的执行。

    最后将考核的成绩与官员的升迁挂钩,提高官员对考成的重视。

    以上就是考成法的基本内容,这一套严密的考成体系是切实针对当时官场中所存在的腐败现象创立的。当时的官场风气很恶劣,官员欺上眛下,办事扯皮拖拉。在十六世纪的中国官场中已经形成了因循和形式主义的气风。在张居正上疏请定考成的奏疏中有这样的描述:“言官议建一法,朝廷曰‘可’置邮而传之四方,则言官之责已矣,不必其法之果便否也。部臣议厘一弊,朝廷曰‘可’,置邮而传之四方,则部臣之责已矣,不必其弊之果厘否也。”十六世纪的明王朝正是在这样的“置邮而传之四方”的重形式而不求实效的风气中趋于腐朽。“置由邮而传之四方”成为一切政令的归宿,一切法令、章程成为一纸空文,朝廷下达的文件、诏书进入衙门后,立即归档,从此销声匿迹不见天日。

    张居正二十多年的官场经历让他深切的认识到这种腐败,同时他也知道政令不通不是因为机构的缺乏,增加机构只能增添冗官而不能解决实际问题;而用新的法令章程更是无法改变公文政治的弊端,因为官员们依然会用对待原来法令章程的办法来对待这些新法令、新章程,依然会将它们放入不见天日的档案库。朱东润先生的《张居正大传》中就此问题曾引用张居正的一段话作为总结“法之不行也,人不力也,不议人而议法何益”确实十六世纪明朝的腐败不在法而在人,面对这样的情况推出考成体系不失为一种好办法。就这一点张居正在上疏中明确提出:“盖天下之事,不难于立法,而难于法之必行,不难于听言,而难于言之必效。”他制定考成法的目的就在于“上有立法下必行之,上有言下必听之效之。”

    考成法要求各级官员们对中央有一个清清白白的交代,官员们自己说过要做的事,究竟有无完成,朝廷就可以通过考成法获得一个清楚的交代。有了这样一个清楚的交代,官员们办公的优劣也就显而易见了,下级官员是否对中央的政令“行之,效之”也就一目了然了。官吏们要想升官也就必须踏踏实实办事,来不得半点虚假。“如此,月有考,岁有稽,不惟使声必中实,事可责成,而参验综核之法严,即建言立法者,亦将虚其终之罔效,而不敢不慎其始矣。”这样,考成的目的也就达到了。


    三、考成法的成效

    张居正改革的基础是考成法,因为一切政令的下发关键是要落到实处,只有落到实处才能产生效果。考成法正是这样一部让改革落到实处的保障法规。

    通过严格的层层督察与严密的考核考绩,使各级政府一时形成了“一切不敢饰非,政体为肃”的清明政治局面,大小官吏办事谨严,朝廷的政令“虽万里外,朝下而夕奉行。”一扫从前官吏办事推诿、扯皮的现象,官员精神面貌为之一振。随着行政效率的提高,各地官吏都能按时按量完成国家下达的税赋任务,使困扰明朝多年的财政难题得以迎刃而解。张居正十年理财使明朝的仓廪充实起来,一时出现盛世景象,后人评价说:“行之十年,太仓之积,足备数载”所以看到这些景象后,张居正自己也说“近年以来,正赋不亏,府库充实,皆以考成法行,征解如期之故。”可见他对自己考成法的推行而取得的良好效果是感到满意的。

    从下面这份万历九年的赈灾诏书中我们也能看出国家财力的充足“动支各州县库银仓谷,不足则南京见贮银米尽有赢余,足以协济。”只有财力充足国家办起事来才能游刃有余。所以万历初年,朝廷办成了很多以前想办而办不到的事情。像万历六年潘季驯成功地治理了黄河,由于政令的畅通,上下一心,各地间通力协作,使此次治黄工作取得了前所未有的成效,有效的抑制了黄河的泛滥。另外在这一时期北方防务的根本性整饬和一条鞭法全面而迅速的推行等都反映出国家政治的清明和考成法所带来的效果。

张居正的考成法对执行力和绩效考核的启示 - liuxin077 - liuxin077的博客

 

    四、考成法的启示    

  从考成法推行后明朝政治的变化,不难看出考成法有力地促进了万历初期国运的复兴。以史为鉴,今天的我们应该从中获取哪些有价值的经验呢?有三点是值得我们关注的。

    第一、注重实效反对形式主义

    中国历史有一个怪圈,那就是每一个王朝都往往在走入巅峰阶段后,立即由盛而衰,无法长期保持这种盛世的局面。其中原因很多,然而有一点是肯定的,当一个社会承平日久后总是会漫逸出只重形式不重实效的浮夸风气,于是官场中欺上瞒下,伪报虚报的现象滋生蔓延,政令往往成为一纸空文。考成法正是针对这一弊病而采取的对策,通过“月考、岁稽”的方法促使官员们言行如一,提高了政府的办事效率。这对我们今天也是很好的借鉴。

    第二、层层督察与监察制度的完善

    内阁控制六科,六科督察六部,六部督察地方藩、臬等司及抚按官,再以两司督察府州县官,是张居正的考成体系的构架,其体系中最巧妙之处在于利用六科监察六部,用品级低的官员监督高官,甚至弹劾高官,这本是明代的传统,明代这一点上做的很多,绝非形式,值得今人学习。在有明一代的各种史料中,朝廷要员被言官弹劾而辞官致仕的比比皆是。如嘉靖后期权相严嵩就是被御史邹应龙弹劾而致仕的。

    明代的监察制度是相当完善的,除设六科之外还有专门的监察机构——都察院,这是与我们今天所提倡的司法与监察独立于政治之外的精神相一致的。

    第三、继承传统,推陈出新

    在张居正很多言行中可以看出他是一位十分讲究遵从祖制的政治家。他曾对明神宗万历皇帝说:“所成践者,祖宗之宝位;所临者,祖宗之臣民;所抚驭者祖宗之舆图;所凭籍者,祖宗之威德”所以他要求神宗皇帝“尊祖制而行事”其实他所做的很多事,诸如焚毁书院、整饬边防,甚至一条鞭法等改革都是尊祖制而行的。而考成法一定程度上也是继承了《大明会典》的很多内容。

    在他的请定考成的奏疏中用大段的文字说明他的考成法是尊祖制的“查得《大明会典》内一款,‘凡六科每日收到各衙门题奏本状,奉圣旨者,各具奏目,送司礼监交收;’又一款,‘凡各衙门题奏过本状,俱附写文簿,后五日,各衙门具发落日期赴科注销,过期稽缓者,参奏’又一款,‘凡在外司、府衙门,每年将完销过两京六科行移勘合,填写底簿,送各科收贮,以备查考,钦此。’……仍俱手本,赴科注销。以是知稽查章奏,自是祖宗成宗,第岁久因循,视为故事耳。请自今伊始,申明旧章,……”

    原来《大明会典》中已有类似考成法的内容。张居正是重新拿出这些已有的祖制,希望“自今伊始,申明旧章。”我们既可以说他的考成法是对祖制的继承,而他却是在它已经被人们遗忘的时候拿出来,添加以符合时代的内容,所以我们更可以说这是一种创新。

    世间本无无源之水,推陈方可出新,我国五千年的文明应当被今天的人们重视,传统文化的海洋中会有很多值得我们重拾利用的瑰宝。

 


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